Steuerwettbewerb - Race to the top. Von der Schweiz lernen heißt Siegen lernen

Erschienen in “eigentuemlich frei”, Juni 2007

Wer schon einmal durch die Schweiz fahren musste, kennt das Problem: Man kommt kaum voran, weil es keine richtige Infrastruktur, sondern bestenfalls breitere Feldwege gibt. Früher oder später bleibt man doch mit einem Reifen stekken. Passiert dies in einer Gegend, in der man sich nicht auskennt, so ist guter Rat teuer. Die Rufnummer eines Abschleppdienstes dürfte sich kaum herausfinden lassen, denn da die meisten Schweizer weder lesen noch schreiben können, gibt es auch keine Telefonbücher. Bricht nun die Dunkelheit ein, so ist das Fiasko komplett, denn da es keine Polizei gibt, beherrschen nach Sonnenuntergang marodierende Banden die Dörfer. Spätestens jetzt herrscht Selbstjustiz, ein Gerichtswesen wird ohnehin nicht unterhalten.

So verhält es sich zwar gerade nicht – genau solche Zustände müsste man in der Schweiz aber erwarten, würde man die Warnungen deutscher Politiker und ihrer Hofintellektuellen vor „Steuerwettbewerb“ ernstnehmen. Die nämlich porträtieren sich gerne als ohnmächtige Zuschauer in einem gnadenlosen Steuer-Unterbietungswettlauf. Die Finanzquellen des Staates, welche dieser doch so dringend brauche, um seine Bürger mit Rechtssicherheit, Infrastrukturleistungen, hervorragender Bildung, sozialer Stabilität und vielem mehr zu versorgen, würden dadurch ausgetrocknet. Globalisierungsgegner befürchten schon, Staaten könnten am Ende ganz verschwinden und einer globalen Herrschaft der Konzerne Platz machen. Nur ein europaweites Steuerkartell, besser noch ein globales, könne dem „Race to the bottom“ noch Einhalt gebieten.

Das sind Sorgen, die so mancher Schweizer Steuereintreiber gerne hätte. Während dem deutschen Fiskus ein steuerlicher Wettbewerb mit der Slowakei und Estland angeblich nicht zugemutet werden darf, bestehen in der Schweiz, die weniger Einwohner hat als Bayern, ganze 26 Steuersysteme parallel nebeneinander. Die Gesamtausgaben von Bund, Kantonen und Gemeinden teilen sich in etwa im Verhältnis 30:40:30 auf. Grundsätzlich erledigt dabei jede Ebene ihre Aufgaben autonom und erhebt dafür eigene Steuern. Gemeinschaftsaufgaben gibt es nicht. Den Kantonen steht es frei, welche Steuerarten sie erheben möchten, mit welcher Bemessungsgrundlage, welchen Sätzen, welchen Freibeträgen und welchen Absetzungsmöglichkeiten. Kantone und Gemeinden finanzieren sich vor allem über direkte, also Einkommens-, Vermögens- und Gewinnsteuern, und können einander dabei beliebig unterbieten. Im Extremfall zahlt ein Bewohner eines Hochsteuerkantons das Dreifache von dem, was bei gleichem Einkommen und Vermögen in einem Niedrigsteuerkanton anfallen würde. Bei Unternehmensgewinnen verhält es sich ähnlich. Und es kommt noch schlimmer: Einige Kantone sind betont subsidiär organisiert, so dass sich der Steuerwettbewerb in deren Innern im Kleinformat fortsetzt. In solchen kann es Niedrig- und Hochsteuergemeinden geben. Auch Gesundheits- und Sozialhilfeleistungen werden aus dem Wettbewerb der Gebietskörperschaften nicht ausgeklammert. Einheitlich sind nur die Bundessteuern und die Beiträge zu Renten- und Arbeitslosenversicherung. Hinzu kommt ein moderater interkantonaler Finanzausgleich.

Der massive Steuerwettbewerb, in Verbindung mit direktdemokratischen Kontrollmechanismen, zwingt Schweizer Politiker zu einer Genügsamkeit, wie ihre deutschen Kollegen sie wohl als pure Zumutung empfinden würden. Mit etwas mehr als einem Drittel der Wirtschaftsleistung ist die Schweizer Staatsquote, gemeinsam mit der irischen, die niedrigste in Westeuropa. Und doch haben weder unsere Politiker noch diejenigen, die mit Che-Guevara-T-Shirt und modisch-rebellischem Gestus die Privilegien verstaubter Amtsstuben verteidigen, jemals versucht, „Schweizer Verhältnisse“ als Angstvokabel zu etablieren. Mit einer Pro- Kopf-Wirtschaftsleistung, welche die deutsche um 45 Prozent übersteigt, und einer Arbeitslosenquote von 3 Prozent kann die Vorstellung von „Schweizer Verhältnissen“ nicht wirklich Angst einjagen. Anders als interessierte Kreise glauben machen wollen, reicht ein Drittel Staatsquote offenbar mehr als aus. Die Schweiz verfügt, glaubt man einer Studie der Ökonomen Luis Servén und César Calderon, über eines der besten Infrastruktursysteme der Welt. Bei Pisa-Studien liegen Schweizer Schulen immerhin in den Top 15 und damit klar vor den meisten Hochsteuerländern. Da die Einkommensverteilung der deutschen sehr ähnlich ist, kann kaum behauptet werden, der Schweizer Erfolg bestünde nur in statistischen Mittelwerten. Was ist also so schlimm an ein wenig Steuerwettbewerb?

Viele Bürger stellen sich die Wirkungsweise desselben in etwa so vor: In einer wettbewerbsfreien Welt würde der Staat gerade so viele Mittel beanspruchen, wie nötig sind, um erstklassige öffentliche Leistungen anzubieten und „soziale Gerechtigkeit“ herzustellen. Die Gelder dafür würde er von jedem in dem Maße eintreiben, wie dieser sie problemlos schultern kann. Entziehen sich nun die mobilsten Steuerzahler aus der „Solidargemeinschaft“, so stellt sich entweder eine Unterversorgung mit öffentlichen Leistungen ein oder der Staat muss sich nun an den weniger Mobilen schadhaft halten. Da die Mobilsten aber meist auch die Leistungsfähigsten sind, bleibt dem Staat gar nichts anderes übrig, als die Schwächsten über Gebühr zu belasten. Würden dagegen internationale Mindestsätze auf Gewinne und Höchsteinkommen beschlossen, so könnten im Gegenzug die Kleinverdiener entlastet werden.

In dieser Vorstellung stecken mehrere Denkfehler. Erstens: Warum sollte der Staat Geringverdiener entlasten, wenn er bei Spitzenverdienern noch mehr abgreifen könnte? Wenn der Staat bei bestimmten Personengruppen kräftig zulangt, dann tut er das aus einem banalen Grund: Weil er es kann. Gäbe es ein internationales Hochsteuerkartell, so wäre die Folge nicht Steuersenkungen für Geringverdiener, sondern ein bunter Strauß neuer Ausgabeprogramme.

Zweitens führen Steuern im etatistischen Weltbild offenbar ein Doppelleben. Fordert jemand eine Senkung der deutschen Steuerlast, so wird ihm erklärt, hohe Steuern seien nicht schädlich, das könne man an Schweden und Dänemark sehen. Schließlich ermöglichten sie eine gut ausgebaute Infrastruktur, ein hohes Bildungsniveau und andere nützliche öffentliche Leistungen. Wenn das so ist – warum dann diese Angst vor Steuerwettbewerb? Wenn Steuersenkungen bei uns nutzlos oder sogar schädlich wären, wie können sich andere Länder dann einen Vorteil damit verschaffen? Hier kommt ein alter Trick zur Wirkung, den der italienische Finanzwissenschaftler Amilcare Puviani einmal durchschaut hat. Wann immer über Steuern debattiert wird, nimmt die politische Klasse Begriffe wie „Bildung“ und „Infrastruktur“ in Geiselhaft, die bei den Steuersklaven emotional positiv behaftet sind. Durch überproportionales Betonen dieser Verwendungszwecke soll erreicht werden, dass die Bürger den unangenehmen Steuerbegriff mit schönen Dingen assoziieren, auch wenn diese in Wahrheit nur einen geringen Teil des Budgets ausmachen

Drittens ist Steuerwettbewerb kein Nullsummenspiel, bei dem alle Investitionen, die Land A anlockt, notwendigerweise aus Land B abgezogen werden müssen. Führt der Wettbewerb zu niedrigeren Kapitalsteuersätzen in Land A und in Land B, dann kann die gesamtwirtschaftliche Ersparnis in beiden Ländern steigen. Es kommt zu zusätzlichen Investitionen in beiden Ländern. Der Kuchen wächst.

Viertens bedeutet die Abwesenheit von Steuerwettbewerb nicht allseitige Harmonie. Wettbewerb zwischen Gebietskörperschaften findet immer in irgendeiner Form statt. Kann er nicht über Steuersätze ausgetragen werden, so treten Subventionen und andere Gefälligkeiten an deren Stelle. Der Unterschied ist der, dass niedrigere Steuersätze allen Unternehmen zugute kommen, Maßnahmen zur Wirtschaftsförderung nur einigen. Die Alternativen lauten daher nicht Wettbewerb versus Harmonie zwischen Gebietskörperschaften, sondern entpolitisierender Wettbewerb versus politisierender Wettbewerb. Es ist nicht schwer zu erraten, welche Variante politische Entscheidungsträger bevorzugen.

Steuerwettbewerb ist keine Wunderwaffe. Die durchschnittliche Steuerquote in der EU ist von Mitte der Sechziger bis Mitte der Neunziger stark angestiegen und seitdem etwa konstant geblieben, ebenso wie ihre Aufteilung auf Arbeit und Kapital. Selbst wenn man diesen Effekt ausschließlich dem Wettbewerb zurechnen würde, so hätte er nicht zu einem Sinken der Steuerlast, sondern bestenfalls zu einem Beenden ihres Anstieges geführt. Innerhalb der Schweiz ist die Steuerquote seit 1990 von 26 Prozent auf 30 Prozent angestiegen. Im Umfeld eines etatistischen Meinungsklimas hält Wettbewerb alleine den Steuerhunger der Gebietskörperschaften nicht in Zaum. Trotzdem schreiben empirische Studien, von denen der Ökonom Lars Feld einmal die wichtigsten zusammengetragen hat, diesem Wettbewerb einige interessante Eigenschaften zu. Bereinigt um andere Faktoren ist die Staatsquote in dezentral organisierten Kantonen niedriger als in anderen. Die Verwaltungsausgaben sind dort niedriger, ebenso das Volumen an Umverteilungsmaßnahmen – bei zielgenauerem Einsatz dieser Mittel. Bei dezentraler Mittelverwendung führt direkte Demokratie zu niedrigeren Schuldenquoten. Ökonomen hatten häufig vor der Möglichkeit eines Freifahrer-Verhaltens gewarnt, also davor, dass Bürger in Niedrigsteuergegenden wohnen, aber in Hochsteuergegenden das öffentliche Angebot nutzen. In der Schweiz scheint das kein nennenswertes Problem zu sein, solchen Tendenzen wird mit verstärkter Finanzierung aus Nutzergebühren entgegengewirkt. Betrachtet man alle diese Vorzüge, dann erscheint selbst die Schweiz noch nicht schweizerisch genug. So könnte die bisher schon näherungsweise geltende Aufteilung, nach der der Bund sich aus auch indirekten Steuern finanziert und die Kantone und Gemeinden aus direkten, durchaus konsequent zu Ende gedacht werden. Wenn die Mehrwertsteuer für den Bund reserviert ist, warum sollten dann nicht auch die Steuerarten der Kantone und Gemeinden für den Bund tabu sein? Dazu müsste insbesondere die Bundeseinkommenssteuer, die 1941 „vorübergehend“ eingeführt wurde, wieder abgeschafft werden. Bei der Altersvorsorge gibt es in der Schweiz bereits eine starke private Säule. Der Schritt zur vollständigen privaten Kapitaldeckung wäre daher sehr viel kleiner als etwa in Deutschland. Eine der Hauptaufgaben des Bundes könnte entfallen. Auch könnte Bundesvermögen privatisiert werden und die Landwirtschaftspolitik könnte auf kantonale Ebene verlagert werden, wo sie vermutlich eine starke Stutzung erfahren würde. Wird so das Gewicht des Bundes noch weiter zurückgedrängt und würde die konsequente Entflechtung und Straffung der Steuerarten den Wettbewerb noch weiter verschärfen, so würden künftig erst recht interessante Experimente möglich, wie es sie stellenweise schon gibt. Der Kanton Obwalden etwa wurde vor einiger Zeit Vorreiter eines solchen: der degressiven Einkommenssteuer. Ab einem Jahreseinkommen von 300.000 Franken sinkt für Obwaldener der Grenzsteuersatz wieder, auch wenn die absolute Steuerlast natürlich weiterhin steigt. Wäre ein ähnliches lokales Experimentieren in Deutschland möglich, dann hätte man sich die leidige Kirchhof-Debatte im letzten Bundestagswahlkampf sparen können. Dann hätte Baden-Württemberg in eigener Regie eine Flat Tax einführen können, Sachsen ein Stufenmodell, und andere hätten den bisherigen Morast beibehalten können. Aber man kann sich nur zu gut vorstellen, was dabei herauskäme, wenn der Deutsche Michel Schweiz spielen wollte. Vermutlich wären die IG Metall und Verdi rund um die Uhr damit beschäftigt, gemeinsam mit Globalisierungsgegnern und Kirchengruppen gegen Steuersenkungen im Nachbarland oder der Nachbargemeinde zu demonstrieren. Auf die Idee, statt dessen einmal von der eigenen Regierung Steuersenkungen einzufordern, käme wahrscheinlich noch nicht einmal die örtliche FDP.

Aktuell:

Der Bergkanton Obwalden muss nach einer am 15. Juni 2007 veröffentlichten Entscheidung des Schweizer Bundesgerichts die 2005 eingeführte degressive Einkommenssteuer wieder zurücknehmen, da sie verfassungswidrig sei. Es bestätigt sich: Selbst die Schweiz ist noch nicht schweizerisch genug.

Quellen / Literaturempfehlungen: